Visto por um observador pouco atento, o reino da Espanha pode parecer um país bastante homogêneo. A fim de contas, suas fronteiras peninsulares não são muito diferentes das que existiam desde a morte de Fernando o Católico, em 1516, o que o transforma em um dos estados mais antigos de Europa. Contudo, apenas com uma pequena pesquisa, ficará evidente que a realidade espanhola está repleta de diferenças linguísticas, jurídicas, culinárias, musicais e de sentimentos de pertinência coletiva que aproximam mais este país a uma “nação de nações” que a um “Estado-nação” segundo os moldes jacobinos. O próprio brasão da Espanha é um mosaico dos emblemas dos antigos reinos hispânicos (Castela, Leão, Aragão, Navarra e Granada), aos quais durante uns sessenta anos também se incorporou o reino de Portugal.

A dinastia Habsburgo teve que equilibrar o pluralismo dos reinos que integravam a Coroa Hispânica com as necessidades de centralização do Estado moderno, que, passo a passo, se estava construindo na Europa. Projetos de unificação como a “União de Armas” do Conde-Duque de Olivares, idealizada no marco da Guerra dos Trinta Anos, foram recebidos com aberta hostilidade em Lisboa e Barcelona em 1640.

Teve que ser a instauração da dinastia bourbônica, a princípios do século XVIII, o detonante das reformas administrativas que fizeram da Espanha uma monarquia centralizada. Seguindo o modelo da França de Luis XIV e imposto a golpe de canhão, os Decretos de Nova Planta substituíram as instituições políticas da Coroa de Aragão por seus equivalentes castelhanos. Somente o reino de Navarra e os territórios bascos mantiveram a vigência de seus foros.

O liberalismo acentuo a tendência centralizadora dos Bourbons. Em 1833 foi desenhado o mapa provincial imitando os departamentos franceses, sem nenhum tipo de autonomia política. Os limites dos antigos reinos medievais foram diluídos em uma nova retícula de províncias, em cujas capitais estão as sedes da Audiência (tribunal de segunda instância) e do governador civil (delegado do governo central). A resistência às medidas centralizadoras, o integrismo católico e a nostalgia das “leis antigas” provocaram as três Guerras Carlistas, a última delas terminou em 1876.

Paralelamente, a efêmera Primeira República (1873) tentou sem êxito o modelo federalista. O cantonismo rapidamente degenerou em uma guerra civil e a experiência foi abortada abruptamente por um golpe militar. A partir de 1876 triunfou na Espanha um modelo de estado monárquico, centralizado e liberal-conservador. Contudo, a vitória do centralismo não foi absoluta. O foralismo persistiu no âmbito do direito civil e em algumas particularidades bascas e navarras.

Na última década do século XIX aparece um novo ator político: os nacionalistas periféricos, sendo Catalunha e o País Basco os máximos exponentes. O catalanismo chegou a ter um grupo parlamentário influente em Madri e obteve alguns avanços, como a criação da Mancomunidade de Catalunha (1914), embrião de um futuro projeto de autonomia política. Não obstante, o golpe de estado do general Primo de Rivera (1923) frustrou esta iniciativa e impôs novamente o centralismo.

A proclamação da Segunda República (1931) fez florescer o debate sobre a estrutura territorial. A constituição definiu a Espanha como um estado “integral” e reconheceu o direito à autonomia de suas regiões. Catalunha (em 1932), Galícia e o País Basco (ambos em 1936) obtiveram seus estatutos e acesso ao autogoverno. Estas iniciativas foram breves. A eclosão da guerra civil (julho de 1936) limitou seu campo de ação.

A vitória do general Franco (abril de 1939) restaurou a centralização na Espanha durante quase quarenta anos, salvo as particularidades forais mencionadas anteriormente.

Com o fim da ditadura a questão nacional e regional voltou para a agenda política. Os constituintes de 1978 tiveram que encarar um difícil desafio. Na Espanha coexistia uma maioria de cidadãos cômodos com a centralização junto a realidades como a basca ou a catalã, em que o sentimento nacional diferenciado estava fortemente enraizado. Inclusive, no caso basco, um setor nacionalista alentou a luta armada, que foi praticada pelo grupo terrorista ETA desde a década de 1960 até 2011. Entre estes dois extremos havia algumas regiões (Galícia, Valência, Andaluzia, Canárias, Baleares, etc.) com características próprias, embora sem um sentimento nacional tão estendido entre sua população. O resultado desta pluralidade se reflete na redação do título VIII da Constituição, que atribui uma grande flexibilidade à organização territorial do estado. O desenvolvimento posterior destes artigos significou a concessão da autonomia a todas as regiões (inclusive aquelas com uma identidade coletiva muito fraca) e, ao mesmo tempo, segmentá-las em diversos níveis de autogoverno, em função do tipo de competências adquiridas. Com isso, o “café para todos” se transformou em um federalismo sui generis, assimétrico e um tanto vergonhoso. Assim, enquanto em uma parte da Espanha a autonomia regional era a mera suplantação da antiga administração periférica do estado, na outra se observa a autonomia como um estado prévio a uma futura independência.

Na primeira década do século XXI o debate sobre a autonomia alcançou níveis críticos. A exigência de mais competências foi uma moeda de troca dos partidos nacionalistas para prestar seu apoio às duas grandes forças políticas (o conservador Partido Popular-PP e o socialdemocrata Partido Socialista Obreiro Espanhol-PSOE), ao mesmo tempo que a mídia alinhada a esses partidos incitava a questão nacional como arma para desgastar ao oponente. Em 2010, em um cenário de grave recessão econômica, o Tribunal Constitucional fez uma leitura restritiva da Carta Magna e suprimiu uma parte do novo estatuto de autonomia de Catalunha, ao que se somou as medidas re-centralizadoras do governo de Mariano Rajoy (2011-15). Neste período o independentismo cresceu com força na Catalunha, alcançando 48% dos votos nas eleições de 27 de setembro de 2015, sendo esta eleição convocada com carácter plebiscitário.

Perante esta realidade, parece evidente que a organização territorial vigente na Espanha desde 1978 está sob sérios questionamentos. É muito difícil prever o que irá ocorrer nos próximos anos, mas é possível projetar quatro grandes cenários.

Neocentralismo. Já havia sido proposto pelo think-tank do PP, desde mediados dos anos noventa, ainda que também conta com seguidores entre as filas de esquerda. Os neocentralistas opinam que a descentralização da Espanha foi  longe demais  e que é necessário colocar um ponto final à crescente cessão de competências para as comunidades autônomas. Mais ainda, em certos casos (como o financiamento, o modelo educativo, a proteção das línguas diferentes ao castelhano, etc.) defendem que o estado central assuma diretamente essas questões e imponha uma normativa uniforme para todos os espanhóis. Aplaudidas por mais da metade da população do estado, as medidas neocentralizadoras têm o efeito colateral de acelerar o crescimento do independentismo em comunidades como a Catalunha.

Federalismo. O estado federal é desde o século XIX uma opção útil tanto para países de grandes dimensões (como Canadá, Brasil ou Austrália) quanto para estados plurinacionais (como no caso da Bélgica ou Suíça). No caso espanhol, porém, esta solução apresenta dois grandes obstáculos. O primeiro é que na Espanha existe um número muito pequeno de federalistas, pelo qual esta alternativa não iria satisfazer praticamente ninguém. A segunda é que o estado das autonomias atual é algo muito próximo ao federalismo. Lhe faltaria, entre outras coisas, precisar na constituição a lista de competências que corresponderiam ao estado central e aos estados federados e dotar a todos os territórios do mesmo grau de competências. O federalismo, não obstante, poderia servir de solução lampedusiana, de mudar as coisas para que tudo continue igual. A pesar disso, é difícil acreditar que a proclamação do estado federal iria acabar com o independentismo basco e catalão.

Neoforalismo. A disposição adicional primeira da constituição de 1978 “ampara e respeita os direitos históricos dos territórios forais” e permite sua atualização. Esta disposição, prevista como blindagem das particularidades do País Basco e Navarra (notáveis no âmbito da arrecadação de impostos) poderia se utilizar eventualmente para uma reforma da constituição pela porta dos fundos. Se fosse assim, Catalunha, por exemplo, não teria reparos para reivindicar seus direitos históricos e demandar o nível de autogoverno que desfrutou antes do Decreto de Nova Planta de 1715. Sem dúvida o reconhecimento desses direitos custodiados nos arquivos gera um embate com o modelo jurídico vigente na Europa continental desde a época da codificação, mas é inegável que sua aplicação poderia ser uma solução elegante ao impasse atual. Levado ao extremo, o neoforalismo conduziria a um modelo confederal, transformando a Espanha em algo parecido ao Império Austro-Húngaro, com umas poucas instituições comuns (como a Coroa ou talvez o exército) que dariam uma mínima unidade a um conjunto de estados quase independentes.

Cisão. A incapacidade para encontrar soluções de compromisso que permitam avançar no autogoverno estimula o crescimento dos independentistas. Desde 2012 o “direito a decidir” preside a pauta política catalã, com reflexos (em menor medida) no País Basco. A partir de janeiro de 2016 Catalunha conta com um presidente da Generalitat (Governo da Catalunha) abertamente partidário da “desconexão” com a Espanha. O clima de pessimismo generalizado, derivado da crise econômica, o desemprego, a corrupção e a perda de peso relativo da Espanha no cenário mundial, é um terreno fértil para o auge de um independentismo que nos últimos quatro anos conseguiu levar para as ruas mais de um milhão de pessoas. Não obstante, a preferência do eleitorado por forças políticas que priorizem a questão social e as incertezas que uma independência sem o acordo do estado espanhol iria gerar no âmbito econômico reduzem as probabilidades de uma declaração unilateral de independência. Se esta chegar a se produzir, o exemplo catalão poderia se alastrar por outras regiões espanholas.

Um elemento que não podemos negligenciar na hora de analisar estes quatro possíveis cenários é a União Europeia. Desde sua incorporação em 1986 Espanha tem sido um sócio entusiasta do projeto europeu e um dos maiores beneficiados pelos seus fundos de coesão e de solidariedade. Porém a crise do euro, a austeridade germânica, a possível saída do Reino Unido, e o crescimento dos populismos eurocéticos e as dificuldades para articular políticas europeias comuns (o drama dos refugiados é um exemplo evidente) fazem com que o projeto de união da Europa passe neste momento por uma de suas horas mais complexas. A resolução dos dilemas europeus afetará em maior ou menor medida a via que a Espanha encontrará para reformular sua administração territorial.

—— Versión en Español —–

LA CUESTIÓN NACIONAL EN ESPAÑA. NOTAS HISTÓRICAS Y ESCENARIOS DE FUTURO

Josep M Buades

Doctor en Historia

Visto por un observador poco atento, el reino de España puede parecer un país bastante uniforme. A fin de cuentas, sus fronteras peninsulares no son muy diferentes de las que existían a la muerte de Fernando el Católico (1516), lo que lo convierte en uno de los estados más antiguos de Europa. Sin embargo, por poco que hurguemos resultará evidente que la realidad española está plagada de diferencias lingüísticas, jurídicas, culinarias, musicales… y de sentimientos de pertenencia colectiva que aproximan más este país a una “nación de naciones” que a un “Estado-nación” según los moldes jacobinos. El mismo escudo de España es un mosaico de los emblemas de los antiguos reinos hispánicos (Castilla, León, Aragón, Navarra y Granada), a los que durante unos sesenta años también se incorporó el reino de Portugal.

La dinastía Habsburgo tuvo que equilibrar el pluralismo de los reinos que integraban la Corona Hispánica con las necesidades de centralización del Estado moderno, que, paso a paso, se estaba construyendo en Europa. Proyectos unificadores como la “Unión de Armas” del Conde-Duque de Olivares, ideada en el marco de la Guerra de los Treinta Años, fueron recibidos con abierta hostilidad en Lisboa y Barcelona en 1640.

Tuvo que ser la instauración de la dinastía borbónica, a comienzos del siglo XVIII, el detonante de reformas administrativas que hicieron de España una monarquía centralizada. Siguiendo el modelo de la Francia de Luis XIV e impuestos a golpe de cañón, los Decretos de Nueva Planta sustituyeron las instituciones políticas de la Corona de Aragón por sus equivalentes castellanas. Solamente el reino de Navarra y los territorios vascos mantuvieron la vigencia de sus fueros.

El liberalismo acentuó la tendencia centralista de los Borbones. En 1833 se diseña el mapa provincial a imitación de los departamentos franceses, sin ningún tipo de autonomía política. Los bordes de los antiguos reinos medievales se diluyen en una nueva retícula de provincias, en cuyas capitales están las sedes de la Audiencia (tribunal de segunda instancia) y del gobernador civil (delegado del gobierno central). La resistencia a las medidas centralistas, el integrismo católico y la nostalgia de las “leyes viejas” provocaron las tres guerras carlistas, la última de ellas terminada en 1876.

En paralelo, la efímera Primera República (1873) testó sin éxito la solución federal. El cantonalismo rápidamente degeneró en guerra civil y la experiencia fue abortada abruptamente por un golpe militar. A partir de 1876 triunfó en España un modelo de estado monárquico, centralizado y liberal-conservador. Con todo, la victoria del centralismo no fue absoluta. El foralismo persistió en el ámbito del derecho civil y en algunas particularidades vascas y navarras.

En la última década del siglo XIX aparece un nuevo actor político: los nacionalismos periféricos, siendo Cataluña y el País Vasco los máximos exponentes. El catalanismo llegará a tener un grupo parlamentario influyente en Madrid y obtendrá algunos avances, como la creación de la Mancomunidad de Cataluña (1914), embrión de un futuro proyecto de autonomía política. No obstante, el golpe de estado del general Primo de Rivera (1923) frustrará esta iniciativa e impondrá nuevamente el centralismo.

La proclamación de la Segunda República (1931) hará florecer el debate sobre la estructura territorial. La constitución definirá España como un estado “integral” y reconocerá el derecho a la autonomía de sus regiones. Cataluña (en 1932), Galicia y el País Vasco (ambos en 1936) obtendrán sus estatutos y accederán al autogobierno. Estas iniciativas serán breves. La eclosión de la guerra civil (julio de 1936) limitará su campo de acción.

La victoria del general Franco (abril de 1939) restaurará el centralismo en España durante casi cuarenta años, salvo las particularidades forales mencionadas arriba.

Con el fin de la dictadura la cuestión nacional y regional volvió a la agenda política. Los constituyentes de 1978 tuvieron que encarar un difícil desafío. En España coexistía una mayoría de ciudadanos cómodos con el centralismo junto a realidades, como la vasca o la catalana, en que el sentimiento nacional diferenciado estaba fuertemente arraigado. Incluso, en el caso vasco, un sector nacionalista alentó la lucha armada, que fue practicada por el grupo terrorista ETA desde la década de 1960 hasta 2011. Entre estos dos extremos había algunas regiones (Galicia, Valencia, Andalucía, Canarias, Baleares, etc.) con características propias, aunque sin un sentimiento nacional tan extendido entre su población. El resultado de esta pluralidad se refleja en la redacción del título VIII de la Constitución, que dota de gran plasticidad a la organización territorial del estado. El desarrollo posterior de estos artículos significó la concesión de la autonomía a todas las regiones (incluso aquellas con una identidad colectiva muy débil) y, al mismo tiempo, segmentarlas en diversos niveles de autogobierno, en función del tipo de competencias adquiridas. Con ello, el “café para todos” se transformó en un federalismo sui generis, asimétrico y un tanto vergonzante. Así, mientras que en una parte de España la autonomía regional era la mera suplantación de la antigua administración periférica del estado, en la otra se veía la autonomía como un escalón previo a una futura independencia.

En la primera década del siglo XXI el debate sobre la autonomía se tensó hasta niveles críticos. La exigencia de más competencias fue una moneda de cambio de los partidos nacionalistas para prestar su apoyo a las dos grandes fuerzas políticas (el conservador Partido Popular-PP y el socialdemócrata Partido Socialista Obrero Español-PSOE), al mismo tiempo que la prensa afín a estos partidos atizaba la cuestión nacional como arma para desgastar al oponente. En 2010, en un escenario de grave recesión económica, el Tribunal Constitucional hizo una lectura restrictiva de la Carta Magna y suprimió una parte del nuevo estatuto de autonomía de Cataluña, a lo que se añadieron las medidas recentralizadoras del gobierno de Mariano Rajoy (2011-15). En este período el independentismo creció con fuerza en Cataluña, alcanzando el 48% de los votos en las elecciones de 27 de septiembre de 2015, unos comicios que fueron convocados con carácter plebiscitario.

Ante esta realidad parece evidente que la organización territorial vigente en España desde 1978 está bajo serios cuestionamientos. Es muy difícil prever lo que pasará en los próximos años, pero se pueden delinear los siguientes cuatro grandes escenarios.

Neocentralismo. Ya había sido propugnado sin ambages por la FAES, el think-tank del PP, desde mediados de los años noventa, aunque también cuenta con seguidores entre las filas de izquierda. Los neocentralistas opinan que se ha ido demasiado lejos en la descentralización de España y que hay que poner un punto final al goteo de cesión de competencias a las comunidades autónomas. Es más, en ciertos casos (como la financiación, el modelo educativo, la defensa de las lenguas diferentes a la castellana, etc.) defienden que el estado central asuma directamente estas cuestiones e imponga una normativa uniforme para todos los españoles. Aplaudidas en más de la mitad del estado, las medidas neocentralistas tienen el efecto colateral de acelerar el crecimiento del independentismo en comunidades como Cataluña.

Federalismo. El estado federal es desde el siglo XIX una opción útil tanto para países de grandes dimensiones (como Canadá, Brasil o Australia) como para estados plurinacionales (como en el caso de Bélgica o Suiza). En el caso español, sin embargo, esta solución presenta dos grandes obstáculos. El primero es que en España apenas hay federalistas, por lo que esta alternativa no contentaría a casi nadie. La segunda es que el estado de las autonomías actual es algo muy próximo al federalismo. Le faltaría, entre otras cosas, cerrar en la constitución la lista de competencias que corresponderían al estado central y a los estados federados y dotar a todos los territorios del mismo grado competencial. El federalismo, no obstante, podría servir de solución lampedusiana, de cambiar las cosas para que todo continúe igual. Pese a ello, cuesta mucho de creer que la proclamación del estado federal acabaría con el independentismo vasco y catalán.

Neoforalismo. La disposición adicional primera de la constitución de 1978 “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales” y permite su actualización. Esta disposición, prevista como blindaje de las particularidades del País Vasco y Navarra (muy notables en el ámbito de la recaudación de impuestos) podría utilizarse eventualmente para una reforma de la constitución por la puerta de atrás. Si fuera así, Cataluña, por ejemplo, no tendría reparos a reivindicar sus derechos históricos y a reclamar el nivel de autogobierno que disfrutó antes del Decreto de Nueva Planta de 1715. Sin duda el reconocimiento de los estos derechos custodiados en los archivos hace crujir el modelo jurídico vigente en la Europa continental desde la época de la codificación, pero es innegable que su aplicación podría ser una solución elegante al impasse actual. Llevado al extremo, el neoforalismo conduciría a un modelo confederal, tornando a España en algo parecido al fenecido Imperio Austro-Húngaro, con unas pocas instituciones comunes (como la Corona o tal vez el ejército) que darían una mínima unidad a un conjunto de estados casi independientes.

Disgregación. La incapacidad de encontrar soluciones de compromiso que permitan avanzar en el autogobierno anima el crecimiento de los independistas. Desde 2012 el “derecho a decidir” preside la pauta política catalana, con reflejos (en menor medida) en el País Vasco. A partir de enero de 2016 Cataluña cuenta con un presidente de la Generalitat abiertamente partidario de la “desconexión” con España. El clima de pesimismo generalizado, derivado de la crisis económica, el desempleo, la corrupción y la pérdida de peso relativo de España en el concierto mundial, es terreno abonado para el auge de un independentismo que en los últimos cuatro años ha conseguido sacar a la calle a más de un millón de personas. No obstante, la preferencia del electorado por fuerzas políticas que primen la cuestión social y las incertezas que una independencia a rebeldía del estado español generarían en el ámbito económico disminuyen las probabilidades de una declaración unilateral de independencia. Si esta se llegara a producir, el ejemplo catalán podría cundir en otras regiones españolas.

Un elemento que no podemos soslayar a la hora de analizar estos cuatro posibles escenarios es la Unión Europea. Desde su incorporación en 1986 España ha sido un socio entusiasta del proyecto europeo y uno de los mayores beneficiados de sus fondos de cohesión y de solidaridad. Sin embargo, la crisis del euro, la austeridad de cuño germánico, la posible salida del Reino Unido, el crecimiento de los populismos euroescépticos y las dificultades para articular políticas europeas comunes (el drama de los refugiados es un ejemplo evidente) hacen que el proyecto de unión europea pase en este momento por una de sus horas más bajas. La resolución de los dilemas europeos afectará en mayor o menor medida la vía que España encontrará para reformular su administración territorial.

JOSEP-M-BUADESJosep M. Buades, nascido em Palma de Maiorca, Espanha, é doutor em História, licenciado em Filosofia e Letras (seção de Geografia e História), licenciado em Direito e tem MBA em Administração de Empresas. Desenvolveu seus estudos e atividades acadêmicas em diversas universidades e centros de pesquisa da Espanha, Portugal, Itália, Inglaterra, Bélgica, Alemanha e Brasil. Reside em São Paulo desde 2000 onda já publicou diversos livros.

“Os Espanhóis” – Ed. Contexto, 2006. São Paulo

“A Guerra Civil Espanhola” – Ed. Contexto, 2013. São Paulo

“Entre Mares – Uma interpretação da história contemporânea da Península Ibérica” – Ed. Raimundo Lulio, 2009. São Paulo

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